KOMPAS, Senin, 29 September 2003
PELAYANAN publik di Indonesia sulit diakses rakyat miskin. Demikian salah satu kesimpulan Bank Dunia yang dilaporkan dalam World Development Report 2004 (Kompas, 23/9/2003). Kesimpulan ini bukan hal baru. Bukan saja sulit diakses kelompok miskin, tetapi juga menjadi salah satu penyebab ekonomi biaya tinggi (high cost economy) yang membebani kinerja ekonomi kita.
Meski bukan hal baru, tetapi tingkat kemendesakan (urgency) persoalan ini tidak kalah penting dengan persoalan-persoalan lain. Menghadapi Pemilu 2004, perekonomian kita berada dalam stagnasi yang berlarut-larut. Meski ekonomi makro sudah relatif stabil, dan restrukturisasi sektor finansial sudah menuju babak akhir, tetapi sektor riil masih belum mulai bekerja. Kondisi ekonomi mikro masih jauh dari situasi pulih. Dan, dalam konteks ini, kualitas pelayanan publik menyumbang persoalan yang tidak kecil.
Sejak krisis, kita sering menganggap, bagian tersulit dalam mengelola perekonomian adalah meredam gejolak nilai tukar. Tetapi begitu kurs mulai stabil, inflasi terkendali, perbankan mulai bisa bekerja kembali, masalah terbesar kita kini adalah memacu investasi dan perdagangan. Kita juga mengira, isu ekonomi politik (polical-economy) hanya relevan dalam hal ekonomi makro dan restrukturisasi sektor finansial. Padahal, sektor ekonomi mikro menyimpan jauh lebih banyak persoalan birokratisasi yang penanganannya jauh lebih kompleks.
Laporan Bank Dunia mengenai kualitas pelayanan publik, meski bukan hal baru, tetapi mengingatkan, tanpa reformasi birokrasi pemerintahan, perekonomian kita akan mati suri. Hidup segan mati tak mau.
Privatisasi
Menanggapi kegagalan birokrasi dalam memberi layanan publik yang memadai, kita tergoda menawarkan solusi privatisasi. Privatisasi telah dianggap obat mujarab yang bersifat generik. Manjur untuk menyembuhkan segala penyakit. Studi-studi Bank Dunia acap kali mampu menunjukkan pokok perkara dengan amat jelas. Tetapi dari pengalaman selama ini, solusi yang ditawarkan cenderung menyederhanakan masalah.
Jika diekstrapolasi dengan rentetan kebijakan yang telah direkomendasikan, mungkin saja Bank Dunia akan merekomendasi untuk memprivatisasi birokrasi di Indonesia. Logikanya sederhana karena birokrasi gagal menyediakan layanan publik, maka serahkan saja pada swasta untuk mengelola layanan publik.
Privatisasi sebagai model pengelolaan (mode of governance) sedang menjadi kecenderungan global, seiring gejala liberalisasi dan globalisasi. Data berikut bisa memberi ilustrasi. Sepanjang periode 1980–1993, sebanyak 2.735 BUMN di negara-negara sedang berkembang telah diprivatisasi. Privatisasi di satu sisi telah mengakibatkan penetrasi modal asing di sisi lain. Akibat kebijakan privatisasi yang ditempuh negara-negara sedang berkembang, keterlibatan modal asing meningkat tajam dari sembilan persen (1988) menjadi 44 persen di tahun 1993.
Data-data tentang privatisasi masih bisa dilanjutkan dengan data mengenai melonjaknya peran swasta. Akibat gelombang privatisasi, peran perusahaan swasta menguat secara signifikan. Menurut World Investment Report 1993 yang diterbitkan Perserikatan bangsa-bangsa (PBB) ada 37.000 perusahaan transnasional yang memiliki 170.000 anak perusahaan di luar negeri. Sebagian besar (90 persen) dari perusahaan-perusahaan transnasional itu berkantor pusat di negara-negara maju.
Privatisasi, melonjaknya arus investasi asing serta menguatnya peran TNC adalah setali tiga uang. Tahun 1992 total modal investasi langsung luar negeri seluruh dunia sebanyak 2 triliun dollar AS. Perusahaan-perusahaan transnasional yang mengontrol modal bertanggung jawab atas penjualan sebesar 5,5 triliun dollar AS di seluruh dunia. Dan, 100 perusahaan transnasional terbesar di dunia menguasai sepertiga dari modal ini.
Dari sederetan data-data itu, mungkin agak sulit menemukan kaitan langsung dengan persoalan buruknya pelayanan publik di Indonesia. Memang tidak ada hubungan langsung. Hal yang ingin disampaikan, gagalnya birokrasi dalam menyediakan layanan publik tidak serta-merta harus diserahkan kepada pihak swasta. Tentu saja, kita amat tergoda dengan logika sederhana privatisasi yang tengah marak di seluruh sektor ekonomi.
Berikut adalah fenomena lain yang perlu dicatat. Sejumlah mata air di kawasan Puncak, yakni di Kecamatan Ciawi, Mega Mendung, Cisarua (Kabupaten Bogor), dan Cipanas (Kabupaten Cianjur) dikuasai para pemilik vila yang kebanyakan pejabat dan orang kaya dari Jakarta. Akibatnya, di musim kemarau ini penduduk setempat yang umumnya petani semakin sengsara karena tak lagi mendapat cukup pasokan air (Kompas, 22/8/2003).
Fakta itu adalah sisi lain dari privatisasi. Meski dalam besaran ekonomi makro privatisasi dinilai amat menguntungkan, tetapi secara mikro privatisasi bisa menjadi penyebab penderitaan rakyat. Sebetulnya soal mata air adalah urusan pemerintah daerah, tetapi karena gejala privatisasi sengaja dibiarkan, keuntungan hanya dimiliki para pengelola vila. Tampaknya gejala yang sama juga terjadi dalam skala makro. Privatisasi telah mengakibatkan penguasaan aset perdagangan global berada di segelintir perusahaan transnasional yang berkantor pusat di negara maju.
"Governance"
Berikut adalah asumsi-asumsi penting yang harus dipenuhi. Pertama, investasi dan perdagangan sebagai realisasi dari pemulihan ekonomi tidak akan pernah tercapai jika tidak ada dukungan birokrasi yang menyediakan layanan publik yang memadai. Kedua, pelayanan publik tidak bisa serta-merta diserahkan kepada swasta. Karena ternyata persoalannya bukan pada aktor ekonomi, entah birokrasi pemerintah atau swasta, tetapi pada tata cara pengelolaan (governance).
Dari sudut pandang teoretis, keputusan untuk memprivatisasi bisa didasarkan perhitungan biaya transaksi yang diakibatkannya (transaction cost theory). Pertama-tama teori ini meyakini, organisasi ada karena memiliki biaya transaksi yang lebih rendah ketimbang dibiarkan mengikuti mekanisme pasar. Jadi pada satu titik, birokratisasi dalam organisasi dianggap lebih efisien. Tetapi jika organisasi sudah terlalu besar, dan biaya transaksi yang ditimbulkan sudah terlalu besar, sebaiknya diserahkan kembali kepada mekanisme pasar. Dalam organisasi korporasi, mekanisme ini dikenal dengan sebutan outsourching (menyerahkan divisi pekerjaan kepada pihak lain).
Dalam kaitannya dengan birokrasi pemerintahan di Indonesia, dari sudut pandang biaya transaksi, kemungkinan besar solusi paling rasional adalah menyerahkan banyak divisi pelayanan publik kepada pihak swasta. Kita lebih sering diuntungkan dengan bantuan agen untuk pengurusan SIM, KTP, Akta Kelahiran, Akta Perkawinan dan sebagainya. Hadirnya agen swasta dalam pelayanan publik merugikan dua pihak, penerimaan negara dan biaya tinggi bagi konsumen. Jadi karena rendahnya kualitas pelayanan publik, biaya transaksinya menjadi berlipat-lipat.
Akan tetapi, bukan berarti mekanisme pasar dengan sendirinya akan menekan biaya transaksi. Contoh paling sederhana adalah "skandal" Richard Grasso Chief Executive Officer (CEO) dari the New York Stock Exchange (NYSE) yang menerima gaji pokok 1,4 juta dollar AS. Pasar bisa amat semena-mena mengalokasikan sumber daya. Tidak hanya mengenai penjualan sumber air di kawasan Puncak, Bogor, namun juga skandal penggajian di sentral penjualan bursa dunia yang tidak menunjukkan rasa keadilan sama sekali.
Jadi, entah mekanisme pasar entah birokrasi pemerintahan, semuanya membutuhkan tata kelola yang baik (good governance). Dan jangan lupa, good governance adalah kunci yang sedang kita butuhkan untuk pemulihan ekonomi mikro yang tengah mengalami stagnasi yang berlarut-larut.
A Prasetyantoko Pengajar Kebijakan Bisnis di Unika Atma Jaya; Research Analyst pada The Center for Financial Policy Studies (CFPS), Jakarta
